Verbinding onderbroken. Opnieuw proberen...

Steekproef wijst uit: meer dan helft gemeenten loopt gevaar bij subsidieverlening!

innovatie-1.jpg

Download dit artikel hier als PDF-bestand.

Een steekproef van Haute Equipe bevestigt dat veel gemeenten de zaakjes niet helemaal op orde hebben bij het verlenen van subsidies. Opvallend is dat 60% van de onderzochte regelingen geen subsidieplafond heeft, waardoor de kans bestaat dat subsidieaanvragen niet geweigerd mogen worden vanwege onvoldoende budget. De vraag is of gemeenten zich wel bewust zijn van dit risico. Prof. mr. Jacobine van den Brink, Hoogleraar bestuursrecht en expert op het terrein van overheidsfinanciering van de Universiteit van Amsterdam reageert op een aantal bevindingen van de steekproef.

Door Gerrit Walstra, Mark Hooglugt en Thomas van Essen

Steekproef
Haute Equipe komt bij aardig wat gemeenten over de vloer voor subsidies, bijvoorbeeld omdat er een nieuwe subsidieregeling moet komen, of om te helpen bij het afhandelen van subsidie­aanvragen. Daarbij ontstond de indruk dat het nogal eens rammelt met subsidies bij gemeenten. Om hier een objectiever beeld van te krijgen is een steekproef gehouden onder 10 gemeenten met tussen de 45.000 en 110.000 inwoners en verdeeld over het land. In de steekproef is gekeken naar de Algemene subsidieverordening (Asv), naar twee willekeurige subsidieregelingen (dus in totaal 20 regelingen) en naar de informatievoorziening daarover. Als bron is de gemeentelijke website gebruikt, de wettenbank van de overheid en het Gemeenteblad (overheid.nl > officiële publicaties). De onderzochte gemeenten hadden gemiddeld acht subsidieregelingen op hun website staan. Bij nadere beschouwing rees soms twijfel of er wel werkelijk  subsidieregelingen zijn. Zo werden soms begrotingsubsidies[1] als regeling benoemd of was het onduidelijk of er wel formeel een regeling bestond.

Algemene beeld
Uit de steekproef komt het beeld naar voren dat óf een gemeente zijn zaakjes redelijk op orde heeft of dat de subsidieverlening behoorlijk rammelt. De verhouding hierbij is fifty-fifty. De Asv is hiervan een voorbeeld.

afbeelding1-gerrit.png

Een van de vragen over de Asv was namelijk, wanneer die voor het laatst was vastgesteld. In de helft van de gevallen was dat gebeurd voor juli 2016, terwijl sindsdien het Asv-model van de VNG -dat door 9 van de 10 onderzochte gemeenten als basis wordt gebruikt- tweemaal is gewijzigd. De wijzigingen betreffen belangrijke onderwerpen zoals het voorkomen van ontoelaatbare staatssteun en van subsidiëring van topinkomens, de egalisatiereserve van gesubsidieerde organisaties en jurisprudentie voor o.a. weigeringsgronden. Ook zijn in de nieuwe versies diverse artikelen (juridisch) verbeterd. De helft van de bekeken gemeenten werkt dus met een Asv die niet helemaal up to date is. Gelukkig is die Asv meestal wel te vinden via (een link op) de gemeentelijke website, maar bij twee gemeenten helaas niet.

afbeelding2-gerrit2.png

Regelingen die niet bestaan of gebrekkig zijn
Van de 20 bekeken regelingen kon in 5 gevallen niet worden vastgesteld dat door raad of college daadwerkelijk een regeling is vastgesteld en formeel is gepubliceerd[2]. Dat is een kwart van het aantal regelingen, die op de website van de gemeente als ‘regeling’ werden aangeduid! In die gevallen is voor het onderzoek gewerkt met de informatie en voorwaarden zoals op de webpagina worden genoemd. Maar het geeft wel een bedenkelijk beeld, dat gemeenten subsidies verlenen waarbij de juridische basis niet goed op orde is[3].

In ongeveer de helft van de regelingen die wel zijn gepubliceerd, zijn meer of minder ernstige (juridische) fouten gevonden, of op zijn minstens teksten die vraagtekens oproepen. Ook valt op dat met name in het sociaal en cultureel domein veel abstracte kwaliteitscriteria worden gebruikt waaraan (goede) aanvragen moeten voldoen. Daarmee is er veel ruimte voor subjectieve beoordeling van die aanvragen en hebben aanvragers vooraf weinig (rechts)zekerheid over wat de gemeente nou eigenlijk beoogt. Hierop is verbetering mogelijk.

Reactie Jacobine van den Brink:  ‘Wanneer het gaat om schaarse subsidies - daarvan is in ieder geval sprake als er een subsidieplafond is ingesteld - is het beginsel van gelijke kansen en de transparantieverplichting in het geding. Op grond hiervan is vereist dat de selectiecriteria vooraf duidelijk zijn. Hier hebben gemeenten nog huiswerk te doen."

Voorbeelden
Een voorbeeld van een gebrek is dat het in diverse onderzochte regelingen blijft bij de vermelding van de doelstellingen, maar dat een duiding van welke activiteiten subsidiabel zijn ontbreekt. Dat laatste is nou juist een basisvereiste voor een regeling volgens de Awb (en meestal ook volgens de eigen Asv). Andere voorbeelden van gebreken in regelingen zijn:

- Het college is bevoegd ook andere dan of slechts enkele van, de gemeente gegevens te verlangen, indien die voor het nemen van de beslissing op die aanvraag noodzakelijk zijn. 
[onbegrijpelijke tekst, ook hoe dit procedureel-juridisch correct zou moeten verlopen]

- Voor realisatie van ….. kan de aanvrager een aanvraag om subsidie indienen door het insturen van.. een kassabon/ aanschafbon. De subsidie wordt in ieder geval geweigerd indien:..is begonnen met het werk voordat op de aanvraag is beslist
[tegenstrijdig]

- Het college kan deze regeling buiten toepassing laten of van de bepalingen in deze regeling afwijken als daaraan vastgehouden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn tot de daarmee te dienen belangen. 
[onduidelijk, tekst weggevallen?]

- Asv: Het college kan jaarlijks voor.. genoemde beleidsterreinen subsidieplafonds vaststellen. Regeling: De raad stelt ieder jaar voor het daaropvolgende kalenderjaar of voor een meerjarenperiode een subsidieplafond als bedoeld in artikel 4:25 e.v. van de Awb vast
[onduidelijk wie nu de plafonds vaststelt]

- Indien de gesubsidieerde volledig heeft voldaan aan de verplichtingen voor subsidieverlening en er sprake is van een overschot ten opzichte van het verleende bedrag, beslist het college in het besluit tot vaststelling over hoe om te gaan met dit overschot.
 
[onduidelijk; als de subsidie lager wordt vastgesteld dan aangevraagd is het bijzonder om van een ‘overschot’ te spreken, de suggestie wordt ook gewekt dat voor de aanvrager een hogere subsidie kan worden toegekend dan aangevraagd, dat is discutabel te noemen]

- Definities: College: het college van burgemeester en wethouders.
[de naam van de gemeente ontbreekt]

- Regeling: De Algemene subsidieverordening gemeente …is niet van toepassing.
[de vraag is a) of B&W wel bevoegd is de hele door de raad vastgestelde Asv integraal buiten toepassing te verklaren en of b) door het buiten werking verklaren van de Asv, die immers de basis vormt voor het kunnen vaststellen van andere regels (subsidieregelingen) er nog wel een voldoende wettelijk kader overblijft om als juridische basis te dienen voor het verlenen van subsidies]

Subsidieplafond ontbreekt veelal
Bij 11 van de onderzochte 20 regelingen kon niet worden vastgesteld dat er een rechtsgeldig subsidieplafond is. Daardoor loopt de betrokkene een financieel risico bij de betreffende regeling. Een subsidieplafond is het voor een subsidieregeling en tijdvak maximale beschikbare bedrag voor subsidies. Het moet onder vermelding van de naam ‘subsidieplafond’ met een besluit worden vastgesteld of in de regeling zelf staan. Een subsidieplafond is dus iets anders dan de vermelding op de begroting. Ook is het nodig dat een besluit over een subsidieplafond formeel bekend wordt gemaakt, bijvoorbeeld in het Gemeenteblad.

afbeelding3-gerrit.png

Als er geen subsidieplafond is vastgesteld en op de juiste manier is bekendgemaakt, is er een gerede kans dat elke aanvraag die voldoet aan de inhoudelijke criteria moet worden toegewezen. Ook al is het beschikbare geld op. Geen subsidieplafond kan daarmee tot aanzienlijke overschrijdingen van de begroting leiden. Gemeenten nemen dus een risico als ze geen rechtsgeldig subsidieplafond hebben. De vraag is of gemeenten zich dat wel bewust zijn.

Reactie Jacobine van den Brink: ‘De kans op dit risico hangt ervan af hoe een specifieke regeling is vormgegeven. Een subsidieplafond is vooral nodig is als er inderdaad een subsidieregeling is die een ongeclausuleerde aanspraak op subsidie creëert (een zogenaamde open-einde-regeling). Als de bevoegdheid tot subsidieverstrekking discretionair is geformuleerd, kun je altijd weigeren met het argument dat het geld op is. Daar heb je niet per definitie een subsidieplafond voor nodig. Het wordt problematisch als er staat: het college verstrekt subsidie in die en die gevallen. Beide komen voor. Het is voor gemeenten dus wel opletten hoe ze een regeling met betrekking tot dit punt formuleren!
Tegenwoordig wordt in veel regelingen bepaald dat er een subsidieplafond moet worden ingesteld. Op rijksniveau is het sinds jaar en dag beleid dat subsidieregelingen worden voorzien van een subsidieplafond en ook de VNG adviseert gemeenten subsidieplafonds op te nemen in hun subsidieregelingen.’ 

Toegankelijkheid en transparantie
Voor aanvragers is het natuurlijk belangrijk te weten wat de voorwaarden zijn om voor subsidie in aanmerking te komen en hoe je de subsidie moet aanvragen. Gelukkig is die informatie in zo’n 60% van de gevallen op de website te vinden en is er ook een link naar de regeling zelf. Blijft, dat het voor aanvragers lastig is dat in 40% van de gevallen die informatie niet is te vinden en zoals eerder genoemd het in vijf gevallen de vraag is of er überhaupt wel formeel regelingen zijn vastgesteld. Die informatie is wel nodig om te zorgen dat aanvragers ook gelijke kansen hebben.

afbeelding4-gerrit.png

In 90% van de gevallen werken op de website alle links naar de aanvraag­formulieren. Dat is prima.

Wat minder positief is, is dat uit de informatie op de website niet direct helder is wie een aanvraag mogen doen en wie niet. Om daar achter te komen was het veelal nodig de regeling zelf te raadplegen (waarvoor een link dus nogal eens ontbrak) en ook in dat geval is geconstateerd dat het niet altijd duidelijk wordt geformuleerd.

afbeelding5-gerrit5.png

Ten slotte is gekeken of de onderzochte gemeenten jaarlijks een overzicht van verstrekte subsidies publiceren. Dat is voor incidentele subsidies een verplichting op grond van de Awb (art 4:23, lid 4), maar in het kader van transparantie een goed gebruik dat door de VNG wordt aanbevolen. Helaas waren bij 6 van de 10 gemeenten dergelijke overzichten niet te vinden.

Verbeterproces nodig
Alhoewel ons onderzoek een relatief kleine steekproef betreft, denken wij -mede op onze ervaringen buiten dit onderzoek- dat gesteld kan worden, dat bij een heel groot deel van de gemeenten subsidieverlening niet op orde is. Niet alleen lopen de gemeenten daarmee een financieel risico, ook aanvragers zijn hiermee niet geholpen. Daarnaast is er het risico van imagoschade bij het onrechtmatig verstrekken van subsidies. Des te pijnlijker kan dat begin volgend jaar worden wanneer het college van elke gemeente een zogenaamde recht- matigheidsverklaring moet gaan afgeven over de verstrekte subsidies in 2022. De interne beheersing moet daarvoor op orde zijn. Veel gemeenten zijn zich hier nog niet van bewust.

Bij het goed doorlichten van de gemeentelijke subsidieverlening moet natuurlijk naar meer aspecten worden gekeken. Voldoen beschikkingen aan de vereisten, worden regelingen geëvalueerd (wettelijk verplicht), worden begrotingssubsidies en incidentele subsidies wel terecht verleend. Maar ook of subsidie wel het juiste instrument is en het geen inkoop moet zijn.

Kortom zo’n doorlichting is een hele klus, maar wel noodzakelijk om zeker te weten dat je als gemeente op de juiste wijze subsidies verleend en met een gerust hart een rechtmatigheidsverklaring kan gaan afgeven.

Voor meer informatie over dit onderwerp: Gerrit Walstra, email: gerrit.walstra@haute-equipe.nl, tel: 06-21125514.

[1] Niet op basis van een subsidieregeling verstrekte subsidies, maar op basis van Awb art, 4:23, lid 3c.
[2] Daarvoor zijn vereisten. Een vermelding alleen op de gemeentelijke website voldoet niet.
[3] Subsidieverlening zonder regeling is in bepaalde gevallen ook mogelijk (zie voetnoot 1), maar het is dan onjuist om dat als zijnde volgens een regeling te benoemen. Ook het verlenen van subsidies op basis van een formeel niet rechtskrachtige regeling is in feite onjuist.

Download dit artikel hier als PDF-bestand.

Terug naar overzicht
5423.jpg
Gerrit Walstra
Subsidieadviseur
innovatie-1.jpg

Samen met ons leg je de basis voor maatschappelijk resultaat.