Regionale samenwerking tussen gemeenten
Problemen en lessen uit de praktijk
In deze bijdrage staan wij stil bij problemen die bestaan bij de verschillende actoren als het gaat om regionale samenwerking tussen gemeenten en vooral, gebaseerd op de ruime ervaring ermee van een van de auteurs van deze bijdrage, willen wij enige tips geven hoe die samenwerking zou kunnen worden verbeterd door bij aanvang van het samenwerkingstraject reeds bij bepaalde kwesties goed stil te staan.
Problemen bij regionale gemeentelijke samenwerking
Gemeenten werken veel en op allerlei wijzen samen. Zoals recentelijk nog aangegeven op Gemeente.nu, nemen gemeenten gemiddeld in maar liefst 27 samenwerkingsverbanden deel. Die regionale samenwerking gaat dikwijls over politiek gevoelige, belangrijke onderwerpen en uiterst kostbare zaken, zoals taken in het sociaal domein.
Gaat het over regionale samenwerking tussen gemeenten, dan is democratische legitimatie een bekend punt van zorg. Die samenwerking kan zorgen voor grotere afstand tussen bestuur/uitvoering en de volksvertegenwoordiging. Een onderzoek van Raadslid. Nu (Nederlandse Vereniging voor Raadsleden) over regionale samenwerking en gemeenschappelijke regelingen uit december 2017 schept een zorgwekkend beeld over deze afstand. Uit dit onderzoek, waaraan is meegewerkt door 1411 raadsleden (zie p. 24 van het rapport), kwam namelijk onder meer het volgende:
- Op de vraag ‘In hoeverre bent u bekend met de inhoud van gemeenschappelijke regelingen, waarin uw gemeente participeert?’ antwoordt 31% ‘Enigszins mee bekend’ en 3% ‘Niet of nauwelijks mee bekend’ (p. 8);
- 56% van de raadsleden is ontevreden over hun eigen mogelijkheden tot beïnvloeding van ‘regionale besluitvorming – van de gemeenschappelijke regelingen waarin de gemeente meedoet’ (p. 1 en 18);
- Bij het onderdeel ‘Ik heb onvoldoende kennis en expertise om controle uit te oefenen op de (uitvoering van) gemeenschappelijke regelingen van mijn portefeuille’ vult 4% ‘Sterk mee eens’, 28% ‘Mee eens’ en 28% ‘Neutraal’ in (p. 10);
- 36% heeft doorgaans geen tijd om zich ‘te verdiepen in de (uitvoering van) gemeenschappelijke regelingen’ (p. 1 en 10).
Bij het democratisch gelegitimeerd zijn van de regionale samenwerking tussen gemeenten kunnen vraagtekens worden gezet, als zo’n groot deel van de volksvertegenwoordiging zegt niet voldoende geïnformeerd en/of geëquipeerd te zijn voor controle op het bestuur.
Artikel 125, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente staat. Hoewel ‘moeilijk te definiëren’ is wat dit hoofdschap exact inhoudt (aldus Van der Woude op NederlandRechtsstaat), zijn de voorgaande cijfers wat ons betreft in het licht hiervan extra wrang. De realiteit staat wel erg ver af van het door de Grondwet voorgeschrevene.
Ook de wethouder kan het lastig hebben bij regionale samenwerking tussen gemeenten: wethouders kunnen een gebrek aan grip op de uitvoeringsorganisatie ervaren en zullen dikwijls op regionaal niveau compromissen moeten sluiten. Dit terwijl zij in de eigen gemeente ter verantwoording kunnen worden geroepen en het als gezegd om bijzonder belangrijke onderwerpen en grote budgetten kan gaan bij deze samenwerking.
Illustratief is de omschrijving, in het Binnenlands Bestuur-essay ‘Scheiden zonder schade’ uit oktober 2018, van het gebrek aan enthousiasme van alle zijden over de gemeenschappelijke regeling: ‘Raadsleden klagen erover geen grip te hebben, bestuurders klagen over te late informatie en de bestuurlijke risico’s die daarbij horen en de directeur klaagt over het gebrek aan begrip voor de ingewikkelde organisatie die hij moet managen.’ In het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur van eind 2015 over bovengemeentelijke samenwerking en democratische legitimatie (‘Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking’) valt te lezen dat ‘als het zelfbewustzijn bij gemeenteraden over regionale samenwerking groeit, (…) de Raad voorzichtig optimistisch [is] dat met de grotere betrokkenheid van gemeenteraden bij regionale samenwerking op termijn – nadat het stof van de decentralisaties is neergedaald – de democratische legitimiteit van samenwerking tot wasdom komt.’ Wel is dan, zo wordt daaraan direct toegevoegd, een forse inzet nodig van alle betrokkenen (p. 8 van het advies). In de rest van deze bijdrage willen wij, op basis van de ruime ervaring met regionale samenwerking tussen gemeenten van een van de auteurs van dit stuk, enkele belangrijke aandachtspunten schetsen bij de vormgeving en uitvoering van die samenwerking, oftewel aangeven waarop bij die (forse) inzet van de betrokkenen zou moeten worden gelet.
Tips voor regionale gemeentelijke samenwerking
Recentelijk stipten wij de onderstaande tips reeds aan op Binnenlands Bestuur. Op deze plek willen wij deze wat uitgebreider toelichten en er nog een aan toevoegen.
Tijdige betrokkenheid van de gemeenteraden
Tijdige betrokkenheid van de betreffende gemeenteraden is wenselijk. Daarom is het aan te raden om regionale informatiebijeenkomsten met daarin de mogelijkheid om vragen te stellen te organiseren. Het moment waarop zulke bijeenkomsten ingepland worden, is een belangrijk punt van aandacht. Raadsleden kunnen immers zeer wel overdag andere werkverplichtingen hebben en in de avonden is conflict met andere raadswerkzaamheden een risico. Gelet daarop is het verstandig om voor raadsleden die niet bij zo’n bijeenkomst aanwezig kunnen zijn, stukken te vervaardigen waarin de relevante informatie te vinden is. Bovendien valt in dit licht te wijzen op het eerder aangehaald onderzoek van Raadslid.Nu: tijdsgebrek kan een belangrijke rol spelen. Het organiseren van informatiebijeenkomsten met daarbij de mogelijkheid tot het stellen van vragen, kan voorkomen dat raadsleden pas in een laat stadium betrokken worden en dan het gevoel hebben voor voldongen feiten te staan.
Burgerparticipatie en betrokkenheid uitvoeringspraktijk
Bij regionale samenwerking is wenselijk dat er sprake is van breed draagvlak in de aan de samenwerking deelnemende gemeenten. Voor wethouders is het dan ook nuttig om, afhankelijk van waar de regionale samenwerking op ziet, de betrokkenheid van gremia als werknemersvertegenwoordigers, participatieraden en/of van professionals uit de praktijk te organiseren. Zeker als daarbij verder wordt gekeken dan naar gebruikelijke aanspreekpunten als woordvoerders/relatiemanagers. Naar de ervaring van een van de auteurs levert het zeer waardevolle inhoudelijke inzichten op om juist ook de personen van ‘de werkvloer’, cliëntenraden en/of ondernemingsraden te spreken. Dan kan bijvoorbeeld worden getoetst of achter de tekentafel bedacht beleid ook in de praktijk werkbaar zou zijn. Ook kan op die wijze wederzijds inzicht in en begrip voor de positie van de ander – wat diens mogelijkheden en onmogelijkheden zijn – worden verkregen/vergroot. Het meenemen van de uitvoeringspraktijk om regionale (beleids)plannen te toetsen is natuurlijk een tijdrovende exercitie. Naar de ervaring van een van de auteurs is het echter de tijd en moeite zeker waard, indien er ook echt op een serieuze wijze invulling aan wordt gegeven. Schijninspraak en schijnbetrokkenheid zijn natuurlijk niet zinvol.
Zorg dat de personen uit de verschillende gremia elkaar kennen
Bij regionale samenwerking tussen gemeenten zullen er veelal een of meer extra bestuurslagen ontstaan, bijvoorbeeld een uitvoeringsorganisatie en, als schakel tussen uitvoeringsorganisatie en de wethouders van de samenwerkende gemeenten, een stuurgroep/regionaal bestuur die/dat wordt gevormd door enkele van die wethouders. Als het aantal bestuurslagen toeneemt, dan wordt het over het algemeen lastiger om adequaat en snel tussen alle ‘spelers’ te communiceren. Met name als zich een calamiteit voordoet, is vlotte communicatie van belang. Wethouders zullen dan immers hun gemeenteraad goed willen informeren, alsmede tijdig, dus zonder dat het nieuws zich reeds aan het verspreiden is doordat andere wethouders al eerder ermee naar buiten zijn getreden. (Vergelijk het citaat hierboven uit Binnenlands Bestuur-essay ‘Scheiden zonder schade’.) Daarom is van belang dat de lijnen kort zijn, dat wethouders (en hun woordvoerders en/of politiek assistenten) elkaar en de directeur van de uitvoeringsorganisatie kennen en dat er een duidelijk protocol is wie in zulke gevallen wie informeert en wie er (namens wie/in welke hoedanigheid) als woordvoerder optreedt.
Zorg dat de uitvoeringsorganisatie een stevige directeur heeft met gevoel voor de context van het werk
De directeur van de uitvoeringsorganisatie is een belangrijke speler in het samenwerkingsgeheel. Het is een functie waarvan veel en diverse kwaliteiten worden gevraagd: flexibel en snel kunnen schakelen op politiek gevoelige onderwerpen/dossiers, maar ook op de rem durven trappen of tegen de wethouders ingaan als de uitvoeringsorganisatie wordt ‘opgezadeld’ met een onuitvoerbaar plan. Een dienende gesprekspartner voor wethouders en anderen zijn, maar ook een kritische. Beide elementen zijn belangrijk bij de zoektocht naar een stevige directeur.
Bespreek zo snel mogelijk de pijnpunten
Bij regionale samenwerking tussen gemeenten komt het voor dat er een gezamenlijk regionaal visiestuk wordt gemaakt betreffende het samenwerkingsterrein aan de hand van de coalitieakkoorden en/of beleidsplannen van de colleges van de gemeenten die aan de samenwerking deelnemen. Als zo’n visiestuk wordt gevormd, dan bestaat het risico dat voornamelijk wordt gekeken naar de overeenkomsten in de coalitieakkoorden/beleidsplannen en dat die als basis voor het gezamenlijke stuk worden gebruikt. Wat juist ook zou moeten gebeuren in het beginstadium van de samenwerking, is onderzoeken waar de belangrijke onderlinge verschillen en pijnpunten zitten en het dan reeds de ‘ongemakkelijke’ vragen opwerpen. Wat als de samenwerking ‘klapt’? Hoe wordt de samenwerking opgeheven? Wie draait dan in welke mate voor de kosten op? Zo kom je er tijdig achter of samenwerking überhaupt mogelijk is en, als dat wel het geval is, of die samenwerking ook over de volle breedte van het betreffende bestuurlijke terrein vruchtbaar is of slechts op bepaalde onderdelen. Samenwerking kan dus gerichter worden en bovendien kan op die manier worden vermeden dat de uitvoeringsorganisatie wordt opgezadeld met een (te) vage opdracht met onder het oppervlak allerlei splijtzwammen/punten waar de gemeenten het onderling (nog) niet over eens zijn. Een parallel kan worden getrokken met huwelijkse voorwaarden. In een FD-artikel over huwelijkse voorwaarden uit 2015, getiteld ‘Weet waar je aan begint’, staat: ‘een huwelijk dat goed is uitonderhandeld vóór de gang naar het stadhuis heeft een betere kans van slagen, zo stelt een groep pionierende juristen.’ Wat ons betreft gaat dit ook op in het geval van regionale samenwerking tussen gemeenten. Een specifieke kwestie die je vooraf zou moeten bespreken, is: in welke verhoudingen wordt gestemd over samenwerkingsbeslissingen? Heeft een gemeente die drie keer zo groot is of een drie keer zo groot deel van het budget levert, ook drie keer zo veel stemmen? Of elke gemeente even veel? (Zie ook de VNG hierover.) Cruciaal daarbij: welke coalities zijn er nodig voor een meerderheid van stemmen? Aan beide opties kleven voor- en nadelen. Is degressieve evenredigheid dan de oplossing? Een andere kwestie: wat te doen bij onenigheid? Wie – de stuurgroep, alle wethouders tezamen, de gemeenteraden of de directeur van de uitvoeringsorganisatie… – beslist dan waarover? Maak kraakhelder wie in welke fase welke beslissingsbevoegd heeft. Doe geen aannames.
De vormgeving en organisatie van regionale samenwerking tussen gemeenten is complex, vraagt om maatwerk en het is ten behoeve van democratische legitimatie nodig om de gemeenteraden tijdig in de samenwerking te betrekken. Maatwerk is vaak kostbaar en er kan – vergelijk de bovenstaande woorden van de Raad voor het Openbaar Bestuur – forse inzet nodig zijn van de betrokkenen. Een vooraf goed doordachte vormgeving en organisatie van de samenwerking kan veel ‘gedoe’ en (onnodige) kosten in een later stadium voorkomen.
Saskia Kuhlmann (strategisch adviseur sociaal domein Haute Equipe Partners in Public)
Coen Modderman (juridisch adviseur Haute Equipe Partners in Public, Thorbecke-fellow Universiteit Leiden, onderzoeker Universiteit Utrecht)
Terug naar overzicht
