Hoe krijgen gemeenten aanbestedingen beter onder controle?
Een aanzienlijk deel van de niet-goedkeurende controleverklaringen wordt veroorzaakt door het onvoldoende naleven van de Europese aanbestedingsregels.[1] De vraag is waarom het zo moeilijk is de regels goed na te leven. Zijn de regels zelf te ingewikkeld? Of past de organisatie van de gemiddelde gemeente niet bij de uitgangspunten die de grondslag vormen voor deze regels? In dit artikel zal een antwoord worden gegeven op deze en andere vragen. Een aantal belangrijke uitgangspunten waar gemeenten rekening mee moeten houden bij het vormgeven van het aanbestedingsproces, wordt besproken. Hiertoe worden onder meer de voorbereiding op de aanbesteding, de tussentijdse analyses en de periode na de aanbesteding aan de hand van belangrijke begrippen uitgelegd.
Belangrijke uitgangspunten
Een belangrijk uitgangspunt in de Aanbestedingswet 2012 is dat een gemeente als aanbestedingsplichtige dienst moet weten wat er in de toekomst zal worden ingekocht. Wanneer lopen de huidige contracten af? Maar ook: heb je een totaalplaatje van alle inkopen?
Als gemeente dien je te weten welke inkoopopdrachten boven de aanbestedingsgrenzen komen, en dus wanneer je moet starten met een aanbestedingstraject. Een dergelijk traject neemt gemiddeld immers enkele maanden tot een half jaar in beslag.
Ook de omvang van de opdracht is een punt van aandacht. Hierbij staat de vraag centraal welke inkopen samen op de markt worden gezet en welke inkopen juist apart dienen te worden gezien. De controle op de volledigheid van de aanbestedingen is de belangrijkste controle. Een accountant dient na te kunnen gaan of alles is aanbesteed dat aanbesteed had moeten worden.
Inzicht in aanbesteden
Elke gemeente dient te weten wat er moet worden aanbesteed. Het merendeel van de gemeentelijke inkopen staan vast. Een gemeente is belast met een aantal taken waarin niet al te grote veranderingen plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld het sociaal domein, afvalinzameling, het uitgeven van paspoorten, e.d.. Een belangrijk deel van de inkopen bestaat dus uit trajecten die elke vier jaar zullen plaatsvinden.
Binnen veel gemeenten wordt het inkoopproces decentraal geregeld. Dit is begrijpelijk, gezien de wijze van aansturing binnen de gemeentelijke organisatie. De meeste gemeenten zijn ingedeeld in de verschillende sectoren of aandachtsgebieden met eigen bevoegdheden. Dit is echter niet bevorderlijk in het aanbestedingsproces. Dit komt doordat de gemeente als één aanbestedende dienst opereert en zodoende het totaaloverzicht moet hebben over zowel de lopende als de aflopende contracten. Om dit beter in te regelen zou een centrale contractregistratie met specifieke aandacht voor looptijden en een centraal overzicht van de toekomstige inkopen kunnen helpen. Ook een aanbestedingskalender kan hierbij behulpzaam zijn.
Tussentijdse analyses
Wat helpt om de inkopen te monitoren is een tussentijdse spendanalyse. Voor een spendanalyse haal je alle inkoopfacturen van de afgelopen vier jaar uit de financiële administratie en rubriceer je per crediteur. Vervolgens ga je na of er voor de inkopen boven de aanbestedingsgrens een aanbesteed contract ligt. Wanneer je gedurende het jaar een dergelijke analyse opstelt, kun je ook zien welke inkopen de aanbestedingsgrenzen dreigen te overschrijden en hierop voorsorteren. Deze tussentijdse spendanalyse moet dan ook worden gezien als hulpmiddel om risicodossiers te signaleren. Ook wordt met een tussentijdse spendanalyse werk naar voren gehaald, werk dat anders in de drukke jaarrekeningperiode moet worden uitgevoerd. Omdat je bijvoorbeeld al over het eerste halfjaar de inkoopfacturen hebt geanalyseerd en er de nodige contracten bij hebt opgezocht is dit werk al gedaan.
Een spendanalyse op crediteurenniveau geeft echter geen absolute zekerheid over de rechtmatigheid van de inkopen. Immers, gelijksoortige inkopen bij verschillende leveranciers zouden als één opdracht kunnen worden gezien, terwijl de inkopen bij één leverancier weer uit verschillende opdrachten kunnen bestaan. Dit is dan ook de belangrijkste reden waarom het opstellen van een goede spendanalyse arbeidsintensief is.
Bij de goedkeuring van de inkoopfacturen dient te worden nagegaan of het onderliggende inkoopcontract nog loopt en als het is verlengd, dat dit op een rechtmatige wijze is gebeurd. Hierin gaat regelmatig iets mis. De inkopen lopen gewoon door, terwijl het contract is verlopen. Of er wordt verlengd terwijl dit volgens het bestaande inkoopcontract niet mag. Lees goed na of verlengen volgens het inkoopcontract mag. En bij een raamovereenkomst geldt de maximale duur van vier jaar.
Aanbesteding goed laten verlopen
Veel gemeenten hebben voldoende expertise in huis om een aanbestedingsproces juist te laten verlopen. In de Aanbestedingswet zijn een aantal uitzonderingen opgenomen waarbij niet hoeft te worden aanbesteed. Een belangrijke uitzondering is de (quasi-) inbesteding. Achteraf moet er regelmatig een reconstructie plaatsvinden waarom er wel of niet is aanbesteed. Een correcte en volledige dossiervorming van de keuze voor wel of niet-aanbesteden is daarom van groot belang. Ook de onderbouwing van de raming van de grootte van de opdracht is essentieel. Besteed ook aandacht aan de keuze voor de soort inkoop (dienst, werk). Vooral het vastleggen ingeval van niet-aanbesteden is relevant. Dit scheelt tijd en geld en voorkomt dat achteraf niet meer is te achterhalen waarom een bepaalde beslissing (om bijvoorbeeld niet aan te besteden) is genomen.
Acties achteraf
Door het maken van een gedegen spendanalyse kan worden aangetoond dat hetgeen had moeten worden aanbesteed, ook daadwerkelijk ís aanbesteed. Allereerst is belangrijk uitzonderingen goed te onderbouwen. Daarnaast is het belangrijk onrechtmatige inkopen tijdig te constateren. Door deze twee acties toon je richting de accountant aan dat je tijdig de risico’s onderkent en hierop bijstuurt. Tenslotte is het van belang het college de informatie te verstrekken die het nodig heeft, zodat voorafgaand aan de bespreking van de jaarrekening eventuele onrechtmatigheden zijn verholpen of in de toekomst vermeden kunnen worden.
Conclusie
Tijdens verschillende fasen van het aanbestedingsproces spelen verschillende uitgangspunten een rol. Van belang is dat gemeenten als aanbestedingsplichtige dienst deze uitgangspunten kunnen identificeren en tijdig kunnen bijsturen als er onverhoopt zaken niet op orde zijn.
[1] Onderzoek verantwoording gemeenten 2019 in opdracht van het Ministerie van BZK
Dit artikel is geschreven door Nicolette Verlaan (Senior adviseur Bedrijfsvoering), Lorenz van der Ven (Juridisch adviseur).
Terug naar overzicht
